A autora do livro A Qualidade da Administração Judiciária e a Governança como Propulsores da Efetividade da Prestação Jurisdicional, Fernanda Estevão Picorelli, esclarece alguns pontos colocados pela editora e nos dá uma degustação do que vamos encontrar em sua obra.
Porque escolheu o tema do livro?
O despertar para o tema ocorreu após a minha passagem pela longa pós graduação em Administração do Poder Judiciário na FGV/RIO (MBA em Poder Judiciário), onde no período compreendido entre agosto de 2006 a dezembro de 2008, foram ministradas 18 (dezoito) disciplinas abrangendo conhecimentos da áreas de direito, administração, economia e ciências sociais, com o intuito de estimular os seus egressos a se tornarem agentes pró-ativos da modernização jurisdicional e administrativa do Judiciário. A partir desses estudos, nasceu a hipótese que passei a investigar de que as habilidades requeridas para que se implementasse uma gestão eficiente e racional no Poder Judiciário não poderia estar centrada na visão unívoca dos juristas que, sem o devido preparo técnico-administrativo, conduzem aquele complexo sistema de forma intuitiva, desfragmentada de um todo existente e com base em suas próprias convicções e projetos individuais. Referido fato acaba por perpetuar as disfuncionalidades existentes no modelo burocrático (com ênfase nos meios empregados, excesso de ritualismos, superconformidade às regras), com evidente distanciamento de uma desejável gestão da qualidade, isto é, uma gestão que prime pela eficiência daquele sistema e, ipso facto, pela plena satisfação da sociedade. É este, aliás, o desiderato que deve buscar o Estado, a fim de que legitime a sua existência. Os estudos, então, foram aprimorados junto ao Mestrado em Direito Público e Evolução Social, por meio do qual tive contato com literatura que envolvia alguns dos grandes filósofos que estruturaram as cordilheiras mestras do pensamento humano, o que contribuiu não só para a assunção do conhecimento acerca das teorias da justiça, mas também para que eu percebesse a necessidade de se romper vetustos paradigmas que temos repetido sem mesmo saber o porquê e que impedem que aquela seja efetivamente realizada: o hermetismo jurídico é o maior deles. É preciso que reconheçamos que a ciência do direito não dá conta de, sozinha, enfrentar a crise que assola o Poder Judiciário. Não há mais lugar para uma formação bacharelística acrítica, sobretudo dos que estão na cúpula do Poder Judiciário, que é efetivamente quem delibera. Tal conduta distancia a modernidade dos princípios centrais do iluminismo e desumaniza a sociedade. Enfim, é necessário que o Judiciário abandone o imobilismo corporativo e o isolamento científico (próprios do sistema racional-legal preconizado por Max Weber), redescubra sua missão pública e repense sua forma de atuação na sociedade.
Questão outra que muito contribuiu para o início dos estudos referidos está diretamente relacionada ao fato de pertencer ao quadro permanente do Poder Judiciário Federal desde 1993, tendo exercido, desde então, funções de direção, supervisão e assessoramento e convivido com diversos obstáculos para cumprir fielmente as minhas atribuições: falta de estrutura adequada, tempos mortos do processo, retrabalhos, ausência de desenvolvimento de competências que as atividades dos servidores requeriam, ausência de expertise administrativa de superiores hierárquicos, descontinuidade de projetos de gestão etc. Paralelamente a isso, percebe-se uma incessante cobrança pelos dirigentes da organização por maior produtividade, calcada na equivocada política quantitativa (em detrimento da qualitativa) que o Judiciário vem adotando. Essa vivência, fez-me querer entender os motivos que conduziam a esse estado indesejável de coisas.
Nesse contexto, e para harmonizar a racionalidade jurídica com a racionalidade da administração e da necessária capacitação para lidar com as técnicas desta em uma seara onde há somente juristas, foi usado na obra o conceito de qualidade e o da governança, sendo que este último é o que há de mais novo na ciência da administração. Trata-se de uma estratégia de governo (mais comumente utilizado nas sociedades por ações com o objetivo de mitigar o poder) que, reconhecendo as suas limitações, admite o envolvimento e a necessária contribuição de agentes qualificados, indivíduos ou organizações, ao enriquecimento do processo de decisão, de modo a torná-lo mais legítimo. Tal conceito ao tempo em que reforça a accountability (isto é, a transparência, a confiabilidade nos governantes) e a democracia substantiva com a defesa da participação dos diversos atores sociais, abre espaço para a inserção de novos conhecimentos, principalmente àqueles relacionados à ciência da administração. Afinal, os critérios hoje existentes de antiguidade e merecimento existentes no nosso modelo burocrático não são idôneos a assegurar que aqueles que pretendem ocupar a alta cúpula do Poder Judiciário possuam o conhecimento necessário para administrá-lo.
Relativamente ao conceito de qualidade, esta há de ser considerada como presente, não apenas quando atendemos a determinados requisitos pré-estabelecidos ou formalidades legais, mas quando o produto ou serviço prestado atende à plena satisfação do usuário final. Nessa toada, o destinatário do serviço público precisa não só ser ouvido acerca da sua satisfação com o resultado que lhe está sendo entregue, mas participar e ter seus reclamos efetivamente considerados quando do processo deliberativo, antes mesmo que venha a ser afetado por ele.
A obra, em resumo, está alinhada com a teoria da efetividade, tão cara à teoria geral do direito (e, principalmente, ao direito constitucional), consolidada no Brasil como um mecanismo eficiente de enfrentamento da insinceridade normativa e de superação da supremacia política exercida fora e acima da Constituição. O fim justo é o alcance que deve perseguir o Poder Judiciário, para o que se torna indispensável assegurar também o instrumento justo, só alcançável se institucionalizados os valores sociais e se afastados os obstáculos irrazoáveis (excesso de ritualismos, má ou ausência de gestão, morosidade processual etc) que se contraponham à concretização do valor justiça.
De que forma espera com o debate do tema contribuir para melhorar a prática judiciária no Brasil?
Com a participação da cidadania ativa no processo deliberativo, por meio dessa nova estratégia de governo, que é a governança, esperamos lograr inserir no seio do Poder Judiciário o conhecimento que falta aos juristas para administrar o complexo sistema judiciário, que não comporta mais ações descontinuadas, episódicas e ineficientes. Ao trabalharmos com uma gestão da qualidade, a qual esperamos seja forjada a partir da governança, o processo será devidamente planejado, controlado e reformulado, sempre que necessário para atingir a satisfação da sociedade. Nesse cenário, há um novo enfoque dos usuários como clientes: não haverá uma antinomia entre os conceitos de cliente e cidadão, pois eles são complementares e fazem parte da reinvenção do governo em sua relação com a sociedade.
Ações políticas outras deverão, outrossim, ser implementadas de forma permanente (por exemplo, o aprimoramento das ações coletivas, os meios complementares de acesso à justiça) – até quando se mostrarem necessárias ao bom andamento do planejamento estratégico —, bem como os recursos existentes otimizados, até porque estes são limitados e existem outras demandas na sociedade igualmente importantes, como a saúde e a educação. A ideia da associação de um conjunto de ações políticas para combater a crise existente no Judiciário, que é um sistema social complexo, evita a postura ingênua de que a sua reforma seja panaceia para a solução de todos os problemas com que se depara a sociedade brasileira quanto à questão do substancial acesso à justiça.
Importa notar que, historicamente, à racionalidade jurídica se associava uma lógica pela racionalidade do procedimento, de primazia dos meios num sistema que privilegia a estabilidade das estruturas formais de organização e atuação, já a racionalidade da gestão tem por fundamento de legitimidade a eficácia das ações, a capacidade de atingir os objetivos previamente fixados, a primazia dos resultados eficientes, num sistema que valoriza a mudança, a inovação e a mobilidade, até porque os valores sociais são dinâmicos. Essa a razão pela qual a Administração Pública, no caso em particular, a Administração Judiciária, deva ser realimentada com esses mesmos valores, a fim que receba o oxigênio necessário à produção de energia para realizar as mudanças que se aspira. Ou se faz isso, ou há a entropia desse mesmo sistema.
A obra, em razão do exposto, tem grande relevância para a área do Direito, e também para a ciência da Administração, considerando que contribuirá para que se repense a política judiciária contemporaneamente adotada e para que esta alcance o seu aperfeiçoamento, com uma praxe adequada ao bem comum. A partir disso, espera-se, também, que a pesquisa venha a contribuir para que seja resgatada pela sociedade a confiança no Judiciário e que a democratização do acesso à justiça possa ser efetivamente vivenciada, diminuindo a distância entre o ideal e a realidade, entre o dever ser e o ser.
Como o intercâmbio com outras ciências, que abordam outros campos do conhecimento, podem iluminar os caminhos da prática judiciária no Brasil atualmente?
A consolidação da concepção hodierna de que o Estado no século XXI deve orientar-se para a concretização dos direitos fundamentais, está a reclamar uma nova administração judiciária.
A centralidade da pessoa implica dispor-se o Estado orgânica e funcionalmente para a execução de políticas públicas necessariamente voltadas a essa finalidade, o que determina emancipar a racionalidade jurídica dos limites decorrentes da regularidade formal e do olhar que abstrai o resultado. Hoje, a relação é complementar com a racionalidade do management. A filosofia e a sociologia completam sobremodo esse quadro, na exata medida que colocam a pessoa, a sua dignidade, o bem comum, como o centro de qualquer ação política a ser adotada. A interdisciplinariedade é importante, portanto, porque conduz a uma cooperação de diferentes disciplinas para que se possa lograr obter, diante de várias possibilidades, as melhores escolhas para a realização de um projeto comum que vise a alcançar um resultado ótimo.
O filósofo francês Edgar Morin, mencionado no estudo, ensina-nos que quando não se encontra solução para um problema na disciplina, deve-se voltar o olhar para fora da disciplina, até porque, segundo aduz, seria impossível conhecer as partes sem conhecer o todo, tanto quanto conhecer o todo sem conhecer, particularmente, as partes. Esse princípio leva o pensamento para além de um conhecimento fragmentado que, por tornar invisíveis as interações entre um todo e suas partes, anula o complexo e oculta os problemas essenciais. Em outras palavras, quando há o isolamento científico, diminuímos o espectro do nosso saber.
A ciência da administração, por exemplo, apresenta-se como instrumento valioso no combate à crise que se apresenta ao Judiciário, porque orienta-nos como conduzir racionalmente as atividades de uma organização. É uma área do conhecimento de que se vale (ou deveria se valer) o administrador para solucionar problemas, dimensionar recursos, planejar sua aplicação, desenvolver estratégias, efetuar diagnósticos. Fica visível que o juiz que não for preparado adequadamente acabará por administrar o tribunal de forma tímida, temerosa e com base tão somente em suas intuições. Tal quadro vai resultar, evidentemente, em frustração para o cidadão que está a espera da jurisdição.
O que destacaria no livro que acha que será de muita valia para o leitor?
Destaco a concepção da importância de uma quebra de paradigmas também da sociedade que deve manter em relação ao Estado uma postura de cidadania ativa, de reivindicação por um serviço de qualidade a que aquele está obrigado a prestar. E não manter em relação ao Estado uma relação de subserviência, de resignação frente a um serviço pífio, ou um qualquer serviço. Afinal, o resguardo do sentimento nacional de justiça representa a melhor defesa de um Estado sadio e vigoroso. O economista e filósofo político Amartya Sen, também citado no livro, sumariza bem esse aspecto ao afirmar que o desenvolvimento não consiste somente na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas, mas no exercício ativo e ponderado da cidadania.
Destaques da Obra:
O Poder Judiciário não se legitima pela sua só existência
“Nos estados democráticos, o poder político só é legítimo quando invocado em benefício do povo”. (p. 46) Portanto, “um sistema administrativo pode se afigurar a um jurista como magnífica arquitetura da ordem, mas se a comunidade a que ele serve não tem a mesma percepção, o sistema não tem valor”. (p. 53).
A importância de uma democracia real (substantiva) para a eficiência do sistema Judiciário
“A transformação do Estado absoluto em Estado de direito acontece juntamente com a transformação do súdito em cidadão, é dizer, em sujeito titular de direitos. O chamado contrato social, uma vez traduzido em pacto constitucional, deixa de ser uma hipótese filosófico-política para se converter em um conjunto de normas positivas que obrigam entre si Estado e cidadão, fazendo deles sujeitos com soberania reciprocamente limitada”. (p. 241)
As disfuncionalidades do modelo burocrátivo
“A burocracia é ambivalente. A burocracia é racional porque aplica regras impessoais válidas para todos e assegura a coesão e a funcionalidade de uma organização. Mas, por outro lado, esta mesma burocracia pode ser criticada como sendo um puro instrumento de decisões não necessariamente racionais. Pode ser considerada um conjunto parasitário onde se desenvolve toda uma série de bloqueios, de atravancamentos”. (p. 77).
A satisfação da sociedade com o serviço público prestado como parte integrante do conceito de qualidade
“Combinar eficiência e eficácia dos processos de trabalho significa atender às necessidades dos usuários dos próximos processos, sob custo mínimo, e obter a rentabilidade capaz de manter a instituição permanentemente reconhecida. Em termos práticos, a adequada combinação de eficácia e eficiência determina completamente a qualidade do processo”. (p. 74)
A necessária formação complementar dos juristas que ocupam cargos de gestão
“Imperioso consignar que, caso não haja uma mudança de cultura que passe, necessariamente, pela formação dos profissionais de direito, nenhuma reforma que se pretenda será bem sucedida” (p. 178).
O pernicioso isolamento científico
“Devemos lutar sem cessar contra a deificação da razão que, entretanto, é nossa única ferramenta confiável, à condição de ser não só crítica mas autocrítica.” (p. 196).
“O problema, enfim, é interdisciplinar e multifacetado, não se confinando apenas aos quadrantes do direito. Por isso mesmo, uma proposta de enfrentamento proveitoso da crise do Judiciário deve consentir uma interação com as outras áreas do conhecimento humano e com outros elementos, sociopolítico-econômico-culturais”. (p. 247).
Governança como estratégia de governo que admite a participação da sociedade (e dos agentes qualificados) ao processo decisório
“De modo sucinto, a governança pode ser descrita como a maneira pela qual os valores subjacentes de uma Nação (normalmente articulados de alguma forma em sua Constituição) são institucionalizados. (p. 109).
Fernanda Estevão Picorelli é Mestre em Direito Público e Evolução Social pela UNESA (Capes 5); Especialista em Poder Judiciário pela Fundação Getulio Vargas/Rio (MBA), com publicação de obra com ênfase em direitos humanos; Especialista em Direito Civil pela UNESA; Analista Judiciário da Justiça Federal de Primeiro Grau no Rio de Janeiro, tendo exercido, desde 1993, funções de direção, supervisão e assessoramento. Condecorada por duas vezes pela Direção do Foro do Rio de Janeiro e de Niterói pelos relevantes serviços prestados à Justiça Federal. Autora de artigos relacionados à política pública, dentre os quais “O Poder Judiciário entre Eficácia e Eficiência”, “A Qualidade da Administração Judiciária no contexto do Estado Democrático de Direito e os Meios Alternativos de Resolução de Conflitos como ação permanente de política pública” e “Responsabilidade compartilhada: O Poder Judiciário e a sociedade como protagonistas da efetividade dos direitos sociais”.
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